原创作者：上海科技情报研究所 黄吉
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长江学者苏新宁的《应急响应情报体系：理论、技术与实践》
当前的新型冠状肺炎阻击战中，离不开大量的信息收集、分析和传递工作，而最终的决策更是离不开全面和准确的情报体系。让应急响应情报体系融入突发事件决策全过程，将有助于提高响应速度和决策效果。长江学者、情报学专家、南京大学教授苏新宁主持撰写的《应急响应情报体系：理论、技术与实践》于2019年6月出版，这也是他作为首席专家承担的2013年度国家社科基金重大项目——“面向突发事件应急决策的快速响应情报体系研究”的相关成果。该书虽是从学术角度分析面向突发事件应急决策的快速响应情报体系，但仍不乏一些具有可操作性的解决方案，例如建设应急情报管理中心等。此外，对于现代城市如何建立能够快速响应的情报体系，也进行了深入的探讨。
建立应急响应情报体系，融入突发事件决策全过程
什么是应急响应情报体系
苏新宁教授认为，应急响应情报体系是一个以大数据环境为基、情报技术为力、情报流控制为策、应急决策为标的新型情报体系，适合处理需要快速反应的紧急情况。
该体系包含五个子系统：应急响应情报采集系统、情报处理系统、情报组织系统、情报分析系统以及情报评价系统。他们与应急响应知识库一起，构成完整的应急响应情报体系，为突发事件的预警、发现、处置、善后、评估提供强大的情报支持。
应急响应情报体系的五种能力
（1）具有大数据环境的情报采集与处理能力：在大数据环境中，各种舆论信息可能引发突发事件，应急响应情报体系能够及时发现和甄别；突发事件爆发后，应急响应情报体系能够即时处理大量信息，并进行分类，为决策提供支持；突发事件结束后，应急响应情报体系能够对信息进行梳理，并总结教训。
（2）具有资源保障和知识普及能力：应急响应情报体系拥有文献资源、各类媒体和信息资源、分析解决问题的方法库和知识库。同时，应急响应情报体系还具有面向公众服务的应对突发事件的常识性知识，增强民众对突发事件的认识，以及普及应对突发事件的各种措施。
（3）具有实现快速响应的技术保障能力：应急响应情报体系中应用了诸多前沿技术。如利用云计算实现大数据的分布存储和并行计算，保证情报系统对突发事件的快速响应；智能信息处理技术对突发事件信息的主题进行自动提取、对舆论观点正确分析；本体技术和语义分析技术帮助分析突发事件中的焦点；此外还有数据仓库、聚类分析、多媒体处理技术等，都能够为突发事件的预测和快速响应提供技术保障。
（4）具有应急决策的辅助支持能力：应急响应情报体系具备各类突发事件的案例知识库、提供解决方案和预案的知识库以及面向公众的常识库。
（5）具有对突发事件处理的评价能力：应急响应情报体系能够对已发生过的突发事件情报流、决策分析的数据质量进行全面评估比对，总结经验教训，为未来突发事件的预测、处理和决策提供更加精准的解决方案。
除了以上五种能力外，应急响应情报体系还具有组织架构扁平化的特点，这使得应急响应情报体系内的情报流动速度更快，基层组织具有更多的自主权，组织间的横向交流合作密切，调整更加灵活，从而能够迅速地为决策部门提供所需的知识信息，提高处理突发事件的效率。
长期以来，情报系统和决策部门在突发事件中往往都是独立运转。在一些发生过的突发事件中，决策部门缺少有力的情报支持，或是情报系统无法及时介入应急响应决策过程，致使突发事件的应急决策的快速响应无法达到最理想的效果。因此，必须要建立应急决策快速响应的情报体系，将情报系统融入突发事件决策的全过程，包括：事前，通过情报的采集和分析进行预警；事中，通过情报、知识库和案例库、情报分析模型等支持决策；事后，通过舆情分析、情报采集等方式对处置的实际效果进行总结与评估。
增设应急情报管理中心 支撑应急响应情报体系
现有应急响应组织架构存在五方面问题
结构设置与职能划分的通用、综合性规范，仅在消防、森林防火、海事溢油等特定职能部门指定我国尚未发布有关应急指挥组织有初步规定。现有完全按照行政管理体制构建的组织架构，在应对突发事件时存在以下的问题：
（1）部门化信息处理方式使得政府既是管理者，又是监督者，从而导致应急信息公信度、准确度不高，信息瞒报、漏报、缓报现象突出。
（2）层级划分过多，不利于突发事件的快速反应。
（3）政府横向协调困难重重，导致预警、应急反应效率较低。
（4）政府应急办[1]与部门应急办、相关委员会、应急指挥中心、应急领导小组间存在只能重叠，缺乏科学分类、分工体系与工作重点。
（5）基层应急办、减灾委等机构职能定位不清，缺乏科学性。
应增设应急情报管理中心（EIMC[2]）
打造新的应急响应情报体系，应遵循“简化层级”、“合理分工”、“重新规划部门职能”的思路，使情报服务成为应急管理的正式环节。
苏新宁教授团队认为，应在各地情报所中增设EIMC，作为专门为突发事件应急决策的快速响应提供情报支撑的常设机构。已有的应急管理部门负责规章制度的制定、评估指标体系的构建、突发事件的总结等管理性工作，EIMC负责突发事件的监控与感知、预警与认知、应急应对与实时处理等具体业务性工作，提供即时情报服务。纵向而言，EIMC隶属于各级情报所，但精简了层级；横向而言，通过政务信息资源网、突发事件快速响应情报即时服务平台，与政府各部门、已有的突发事件专业应急机构相互连接，共同应对突发事件。同时，各级人大常委会负责对EIMC的行为权限进行具体的法律保障，各级政府则为EIMC提供突发事件状态下行动权限的制度保障。
世界上众多国家均采用三级应急管理体系，我国的应急响应情报体系也应采用三级组织架构：国家EIMC、省（自治区、直辖市）级EIMC和地方（地级市、县、乡、镇、村）EIMC（见图1）。从纵向组织结构来看，三级EIMC呈总线型关系；横向来看，EIMC为核心，相关政府部门、应急机构和组织作为“卫星”，呈“核心—卫星”的星型关系。
EIMC独立于现有政府机构，与已有的应急管理部门没有行政归属关系，只有信息交换和沟通。如此结构的优点在于：一方面确保了突发事件信息处理的专业化，提高了信息的准确度和公信度；另一方面，可以减少突发事件信息瞒报、漏报、缓报现象。
表1 三级EIMC工作内容的界定
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层级 |
国家EIMC |
省（自治区、直辖市）EIMC |
地方EIMC |
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常规管理状态 |
机构隶属于中国科学技术信息研究所，工作内容主要是收集、分析国内外突发事件方面的信息，推进跨省区域应急合作，预防突发事件的发生。 |
机构隶属于省科学技术情报研究所，工作内容主要是收集、分析省内突发事件方面的信息，并定期向国家EIMC上报相关信息和内容，执行和传达国家EIMC的决策和意见，预防突发事件的发生。 |
机构隶属于市县科学技术情报研究所，工作内容主要是收集、分析区域内突发事件信息，并定期向省级EIMC上报，执行传达省级EIMC的决策和意见，预防突发事件的发生。 |
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突发事件应急管理状态 |
具有协调和指导中央各部门、各省级政府应对突发事件的权限，满足国家应急管理部门等应急决策机构在I级突发事件（特别重大）中决策应对、部门协调、资源调配等方面的信息需求。 |
具有协调和指导省内各部门应对危机的权限，直接对国家EIMC负责，负责收集和处理省内的相关信息，满足省级应急管理部门在II级突发事件（重大）中决策应对、部门协调、资源调配等方面的信息需求。 |
具有协调和指导区域内各部门应对危机的权限，直接对省级EIMC负责，负责收集和处理省内的相关信息，满足地方应急管理部门在III级和IV级突发事件（较大和一般）中决策应对、部门协调、资源调配等方面的信息需求。 |
建设复合智慧城市特点的应急响应情报体系
现代城市突发事件层出不穷，种类多频率高；事件成因复杂，诱因隐晦难以发现；事件连锁反应，影响范围和边界不断变化。更重要的是，突发事件的产生与消亡往往伴随着城市运行状态的改变，使得城市的常态管理与应急管理难以完全分割，传统应急管理模式失效。
随着全球化的深化，现代风险的高度复杂性（超出任何单一专家系统可以解释的范围）、广泛影响性（波及每一个社会成员）和危害的全球性（逾越现代工业所内含的民族国家的疆界），导致危机管理主体不再能够仅由城市行政机构承担，而应通过通信网络和信息系统的建设和运行，以智慧城市情报体系为枢纽，建立起包括政府机构、市场组织、非政府组织和社会公众在内的多方治理模式。在这一治理模式下，各个主体所承担的职责和所需要的情报也各不相同（见表2）。
表2 多方治理模式下各主体的职责和所需情报
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主体 |
职责 |
需求 |
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政府 |
决策者、收集者 |
全部危机信息 |
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非政府组织 |
接受者、反馈者 |
灾害信息、物资信息、政府许可信息 |
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企业 |
责任者或非责任者 |
全部危机信息（责任者）、基础信息、捐赠信息 |
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媒体 |
传播者 |
全部危机信息 |
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公众 |
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危机基础信息、救援信息、自救信息、物资信息、危机发展信息、危机应对信息 |
为满足各治理主体的不同情报需求，智慧城市的应急响应情报体系应具备如下能力：①对现代城市的复杂性、流动性和连续性的适应能力；②对所服务主体的开放式、动态化管理的适应能力；③对业务流程离散化和信息系统异构化的适应能力；④对各种不同类型的数据和信息的整合、结构化或序化能力；⑤对各种不同来源信息的收集、处理、交互和再分配能力；⑥对海量数据的分析、挖掘和呈现能力。总的来说，智慧城市应急管理情报体系将是一个开放的、动态的、贯通的和统筹的情报体系。
苏新宁教授团队认为，EIMC可以承担这样的职责，既能够对接和服务于具体的行政管理部门，更能够与其他政府机构、市场组织、非政府组织，乃至社会公众进行对接和提供服务。在国内智慧城市试点示范建设中，虽然并没有采用EIMC的形式，但是一些城市已经通过其他形式将应急管理、处置、调度和联动等作为典型服务和重要应用项目加入工作计划。如广州市南沙区计划建设智慧城市运行指挥中心，构建起以信息化业务协同为支撑的跨部门协作平台；深圳市前海深港合作区计划在地理空间信息资源和政务信息资源共享的基础上建设城市公共应急管理平台；成都市计划在地理空间信息资源共享的基础上建设城市应急联动平台。■
